大陸「新十項惠臺」措施　政策落實的深層困境

▲國民黨主席鄭麗文訪陸的「和平之旅」於4月12 日落幕，中共中央臺辦隨即宣佈10項具體的惠臺措施。（圖／記者陳冠宇攝）

●李沃牆／淡江大學財金系教授

「戰爭無情，和平無價」，國民黨主席鄭麗文率團訪陸的「和平之旅」，在歷經「鄭習會」的高峰後，於4月12 日圓滿落幕。中共中央臺辦隨即宣佈10項具體的兩岸惠臺措施(下稱「新十項惠臺」措施)，展現對臺善意。這些措施廣泛涵蓋交通、觀光、農漁經貿及文化青年交流。

重點內容包括，一、交通與觀光方面：推動金馬「新四通」（通水、電、氣、橋）及兩岸航點復航（如西安、哈爾濱等）；支持金門共享廈門新機場，並試點恢復滬、閩居民赴臺個人遊。

二、政治與青年交流：制度化國共兩黨溝通機制，深化「九二共識」政治基礎，並建立青年雙向交流平臺，每年邀請20個臺灣青年團組赴陸參訪。

三、農漁與經貿合作：爲臺灣農漁產品及食品輸陸建立便利機制；研究建設臺灣遠洋漁船專用碼頭，並新設小額貿易市場以扶持臺灣中小微企業。

四、文化與影視傳播：擴大引進優質臺劇、紀錄片，並鼓勵臺灣業者參與微短劇創作，深化影視文化合制與傳承。

持平而論，這份新惠臺清單與過去的「惠臺31條」、「惠臺26條」、「農林22條」、「福建66條、17條、12條..」等似有多處雷同，內容展現中方推動兩岸融合發展的「善意」與「暖意」。然而，民進黨執政當局卻將此舉評爲「將兩岸交流工具化、武器化，包裝成『大禮包』的糖衣毒藥」。

若深入剖析當前兩岸政治僵局、經貿環境的結構性轉變，以及臺灣主流民意的走向，不難發現這十項措施在政治上的宣示意義遠大於在經濟與民生上的實質效益。

兩岸經貿交流自1987年開啓以來，歷經30多載風雨。從李、扁時期的「戒急用忍」與「鎖國」政策導致的停滯，到馬英九政府時期透過海基、海協兩會制度化協商，簽署 21 項協議，建立起穩定有序的交流規範。然而，2016年起隨政黨輪替，在「親美遠中」的政策導向架構下，兩岸官方溝通再度凍結，制度化協商迄今仍未恢復。

覆在全球變局下，受美中貿易戰、疫情及「供應鏈去中化」影響，兩岸經貿結構發生劇烈轉型。1999年，美國曾是臺灣最大出口市場，出口佔比約 35%；而中國大陸（含香港）約 20%；但在2000至2021年間，中國大陸快速成長，成爲臺灣最大的出口市場。

不過，勢隨時轉，臺灣對陸港出口比重又從 2021 年的 43.9% 高峰，驟降至 2025 年的26.6%歷史新低。與此同時，受惠於 AI 浪潮與全球供應鏈重組，臺灣對美出口佔比於2025年攀升至30.9%，創下35年新高。

換言之，美國已正式取代中國大陸，成爲臺灣最大的出口市場。今(2026)年第一季，美國佔總貿易比重達23.1%，也創下近28年同期新高；而對中國大陸與香港佔比降至21.8%，爲近24年同期低點。吾人以爲，這趨勢在短期間內難以逆轉。

在「新十項惠臺」措施中，首要重點在於「制度化國共兩黨溝通機制」與「深化九二共識」。這反映出北京當局對臺政策的核心邏輯，唯有承認特定政治前提，才具備交流的可能性。

然而，在民進黨不承認「九二共識」的前提下，儘管國共兩黨建立了常態化溝通渠道，但涉及兩岸航點、海關檢疫（農漁產品）、乃至於「新四通」等基礎建設，皆屬於政府公權力範疇。況且在當前兩岸官方溝通機制停擺的情況下，單憑國共兩黨間的「備忘錄」或「共識」，難以在實務操作面轉化爲法規保障與執行配套。亦即，此種「繞過政府」的惠臺措施難以轉變爲「制度化」的經貿互惠，最終流於「政治形式意義大於實質效益」。

首先，推動金馬「新四通」與恢復滬、閩居民赴臺個人遊固然增加金馬人民生活的便利，並有利臺彎觀光發展，但在實務上卻面臨多重阻礙。

有關「新四通」已提議多年，然通水(金廈已於2018年通水)、通電、通氣、通橋不僅是民生工程，被視爲高度敏感的國安議題。當兩岸缺乏基本的政治互信時，這種試圖將離島納入福建生活圈的舉措，往往引發臺灣社會對「經濟統戰」與「依賴性陷阱」的疑慮，導致政策在臺灣內部難以達成共識，實施遙遙無期。

而恢復上海、福建居民赴臺個人遊雖是重啓兩岸觀光的訊號，但對比過去全面開放的規模，目前僅限於特定省市的試點，更像是「政治調控」下的紅利。當觀光被視爲政治籌碼，隨時可能因政治風向而喊停，這對臺灣旅遊業者而言，缺乏穩定的市場預期，難以投入長期投資。

其次，針對農漁產品與食品輸陸，以及對中小微企業的扶持政策，看似利多，實則面臨大環境的挑戰。過去幾年，中國大陸多次以病蟲害或註冊問題爲由，突發性暫停臺灣農漁產品進口，這已讓臺灣農民與企業意識到「雞蛋放在同一個籃子」的高風險。爲了分散風險，農民近年積極轉向日本、東南亞及美國市場，且取得顯著成效。

此外，中國大陸經濟目前正處於成長趨緩與消費轉型的陣痛期。即便對臺產品給予通關便利，但若大陸內需市場疲軟，或是其本地產品競爭力提升，臺灣農漁產品的實質獲利空間將持續縮小。

至於「小額貿易市場」與「遠洋漁船碼頭」，對於整體臺灣經濟增長率的貢獻可謂微乎其微，更多被視爲是，針對特定族羣的定點統戰。

再者，開放臺劇與紀錄片在大陸平臺播出，有利於臺灣影視產業出口，但大陸日益嚴格的審查機制，實質上限制了內容的多元性與創作自由。當影視作品必須「導向正確、內容健康」並有利於展現「兩岸親情」時，臺灣引以爲傲的多元視角、社會議題批判等創作強項往往被消解。這種單向的市場開放與審查過濾，很難產生真正的共鳴，也難以改變兩岸年輕一代日益增長的價值觀差異。

另外，每年邀請20個青年團組訪陸，在量化上或許能衝高交流人數，但在質化上，這種高度組織化的「交流」往往流於形式。在網路資訊透明的時代，臺灣青年對大陸的認知早已不再依賴於落地接待的參訪。兩岸在民主價值、社會制度上的分歧，並非幾次旅遊或實習就能輕易化解。對於多數臺灣青年而言，赴陸發展更多是純粹的職涯選擇與薪資考量，而非對其政治論述的認同。

總結而言，除非民進黨改弦易轍，亦或政黨輪替，國民黨重回執政；否則「新十項惠臺」措施在政治上仍受限於「九二共識」框架，難以跨越互信缺失與國安疑慮的鴻溝。在經濟上，則面臨兩岸經貿「結構性轉向」的洪流及政府公權力對接的困境，實質效益將大打折扣。

▼除非民進黨改弦易轍，亦或政黨輪替，國民黨重回執政；否則「新十項惠臺」措施在政治上仍受限於「九二共識」框架，難以跨越互信缺失與國安疑慮的鴻溝。（圖／路透）

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