沒叫的那隻狗　臺灣的總統制時刻

▲近朝野爲了行政院長有沒有透過不副署來讓法案不生效的權力、要不要倒閣、準備要彈劾誰吵得不可開交。（圖／行政院提供）

●張進逸／TIA研究員

福爾摩斯有一則名爲《銀斑駒》的案件。那起案件裡，福爾摩斯之所以能破解謎團，不是因爲他發現了什麼明顯遺留的線索，而是因爲他注意到了一件「沒有發生」的事。當警長問他還有什麼要點需要注意時，福爾摩斯說，注意那隻狗在晚上的反應。警長困惑地回答，那隻狗在晚上什麼也沒做啊。福爾摩斯淡淡地說，這就是奇怪的地方。​狗沒有叫，代表闖入馬廄的是熟人。​這個故事告訴我們，有時候「沒有發生」的事情，反而比「發生」的事情更接近真相。最近朝野爲了行政院長有沒有透過不副署來讓法案不生效的權力、要不要倒閣、準備要彈劾誰吵得不可開交。但如果用福爾摩斯的眼光去看這次的交鋒，就會發現在所有喧囂的背後，也有一隻沒有叫的狗。​那隻狗，叫做「組閣權」。​檯面上的戰爭​行政院長選擇不副署，讓法案無法生效。在野黨高喊卓榮泰院長應知所進退；執政黨則迴應若在野黨不滿意就倒閣，解散重選讓人民仲裁。雙方看起來勢如水火，一副準備玉石俱焚的樣子。​但如果我們把情緒抽離，也先把行政院長的副署權究竟是不是憲法上的實權爭議先放一邊，單純看朝野雙方的盤算，以及產生的實質效果，看到的就會是完全不同的風景。​在野黨現在喊着要賴總統也辭職重選，就接受倒閣一起改選，可是原本就心中雪亮，賴總統不可能辭職。因此喊出這樣的訴求，就是喊給支持者及一般選民聽的，反正對方不可能承諾，所以就能抵擋爲何不走倒閣改選這條路的質疑。​而執政黨則是反覆強調歡迎倒閣，但也從來沒有承諾過，如果在野黨在解散改選後仍然過半，就願意交出組閣權。​關鍵正是在這一點上。如果在野黨真的認爲走了卓院長，又來一個聽命賴總統的行政院長沒有意義，那合理及可行的方式，應該是要求賴總統承諾若解散改選，在野黨聯合再次取得過半多數的話，就要交出組閣權來形成臺灣版的左右共治。這樣的走法，既符合憲法規範，也可達到快速取得政權的目標。​同樣的，執政黨如果真的希望在野黨接受倒閣改選的提議，那也應該會提出承諾改選沒能過半，願意交出組閣權的保證，換取在野黨認真評估倒閣改選的可行性。​由於博弈的雙方對這個關鍵選項心照不宣地保持沉默，這個沉默本身就是答案，它就是那隻沒有叫的狗。

▼如果在野黨真的認爲走了卓院長，又來一個聽命賴總統的行政院長沒有意義，那合理及可行的方式，應該是要求賴總統承諾若解散改選，在野黨聯合再次取得過半多數的話，就要交出組閣權來形成臺灣版的左右共治。（圖／總統府提供）

​​沉默的組閣權​它告訴我們，倒閣這件事，在現階段根本不會發生。執政黨料定在野黨不會真的發動倒閣，因爲在野黨必然會計算，卓院長因此去職，上來的還不是同一批人，那即使解散重選在野黨再度過半，也只是維持現狀優勢而已，意義何在？在野黨則也清楚，現在貿然倒閣對自己未必有利，如果提出爭取組閣權的條件，執政黨真的同意了，那敗選的話不就賠了夫人又折兵？那還不如絕口不提這條路的可能性。​因此，我們可以預見倒閣改選在現階段是假議題。既然如此，接着臺灣的民主憲政會如何運作？​​總統制時刻的到來​我想，在卓院長下定決心不副署的這一刻已經發生了質變。不過，這個質變不是行政獨裁，而是進入一個非常特殊的狀態，我認爲可稱之爲分立政府下的「總統制時刻」。​過去我們總在爭論臺灣到底是雙首長制還是總統制，討論了幾十年也沒有定論。但政治是活的，當下的實踐往往會定義制度的真實樣貌。​典型的總統制長什麼樣子？以美國爲例，行政與立法的任期各自固定，彼此不能解散對方，在總統與國會多數黨不同時，在制度上就會很明顯地呈現互相制衡。而總統手中對抗國會最強的武器，就是否決權。國會通過的法案，總統可以說我不簽字，除非你們湊到三分之二的票才能推翻我的否決。​過去由於修憲後，覆議門檻從三分之二降到全體二分之一，導致覆議無法比照總統制下的否決權，現在行政院長選擇的「不副署」，實質上就扮演了否決權的角色。​如果我們先不討論究竟副署權是不是實權這件事，單純從政治效果來看。行政院說這幾條法律有違憲疑慮，所以不副署。這跟美國總統說「我否決這個法案」，結果是一樣的。法案就是無法生效。​所以接下來，在這個「總統制時刻」裡，行政權仍然沒辦法主導立法，雙方的任期也還是會固定不變，差別是在憲法法庭還沒恢復運作針對副署權給出憲法解釋前，行政權就可以透過不副署來讓部分在野黨的法案不生效。而立法權既然不會選擇倒閣，形同沒辦法換掉行政院長，不過還是可以透過杯葛預算、擋住行政院法案來讓行政機關動彈不得。​這就是未來兩年多可預見的新常態。一個分立政府，正在學習用美式總統制的方式運作。​不過臺灣版的「總統制時刻」仍然有一個先天的弱點。美國總統的否決權幾乎可以隨心所欲，只要總統不喜歡，他就能否決。但臺灣的行政院長要選擇不副署，不能單憑好惡。他必須講得出一套站得住腳的憲政論述、要有足夠的道德正當性，才能扛得住輿論壓力。這代表行政院的選擇有限，不可能每條在野黨所通過的法律都祭出不副署的大招。​換句話說，臺灣行政權受到的制約，仍然比美國總統還要大，更何況還必須持續接受總統制下所沒有的質詢制約。也因此，除非行政權再進一步擴張邊界，否則實際的憲政實踐將會是更加近似總統制，而不是所謂的獨裁。​​小結​從這邊我們就可瞭解，現階段檯面上「倒閣」、「彈劾」、「解散改選」等，雖然短期內仍然會是輿論主戰場，但它終歸只是政治劇場，實際上很可能都不會成真。​真正的主戰場不在於誰下臺，而在於雙方如何在這個任期固定的框架裡，透過一次又一次的不副署與預算及法律案的杯葛，去試探彼此的底線，及摸索新的政治互動方式。​那隻沒有叫的狗已經告訴我們結局是既不會有倒閣，也不會有重選，當然更不會有彈劾。接下來的劇本，將是史上最接近分立政府下的總統制運作憲政實驗。

▼藍白兩黨全體立委於立法院議場前召開「彈劾違憲總統，反帝制、反專制、反獨裁」記者會，正式啓動彈劾總統賴清德程序。（圖／記者湯興漢攝）

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